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Zunehmende Vernetzung und Technisierung einerseits und hohe
Sensibilität in Umweltfragen (die sich auch in den
Beschlüssen von Rio de Janeiro niederschlägt) andererseits
lassen Konflikte mit Umweltrelevanz immer häufiger, komplexer und
schwerwiegender werden. Diese zeigen sich insbesondere bei
umweltrelevanten Konflikten im Spannungsfeld zwischen Umwelt,
Wirtschaft Politik und Sozialem. Die Folge ist neben anderem die
Verteuerung und/oder Blockade von Investitions- und
Verwaltungsvorhaben.
Mediation kann in diesem Zusammenhang helfen, die zugrundeliegenden
Probleme sachlich und interessengerecht zu lösen.
Die freiwillige, nicht-förmliche Beteiligung aller von einer umweltrelevanten Maßnahme Betroffenen an der Vermeidung eines entstehenden bzw. an der Lösung eines bestehenden Konflikts durch Verhandlung unter Gleichberechtigten bei Einbeziehung eines allparteilichen Dritten macht oft scheinbar Unlösbares lösbar. Haupteinsatzgebiete der Umweltmediation liegen im grundsätzlichen, politisch-konzeptionellen Bereich (z.B. Umsetzung der Beschlüsse von Rio), im Bereich Politik und Verwaltung (z.B. Zulassungs- und Genehmigungsverfahren), im Bereich Wirtschaft (z.B. Industrie- und Anlagenbau) und im Bereich Soziales (Entwicklung von Konzepten zur Gesundheits- und Rentenpolitik).
Der Förderverein ist ein Zusammenschluss von natürlichen und juristischen Personen, die sich unmittelbar oder fördernd für die außergerichtliche Konfliktregelung im öffentlichen Bereich zur Erzielung einer höheren Entscheidungsqualität einsetzen. Der Förderverein hat sich als Aufgabe gestellt, seinen Beitrag dazu zu leisten, dass Mediation im öffentlichen Bereich als zeitgemäßes Mittel einer die Bürger integrierenden Problembehandlung eine möglichst weite Verbreitung erfährt. Dieses Ziel soll vorrangig erreicht werden durch Information und Beratung über Wesen und Wirkung der Mediation, Erhöhung der Verfahrensqualität, Qualifizierung der Akteure, praxisnahe Forschung, Verbesserung der politischen und rechtlichen Einsatzbedingungen der Mediation und den Aufbau einer Stiftung für Mediation im öffentlichen Bereich.
Grundsätzlicher, politisch-konzeptioneller Bereich: Integration von Ökologie und Ökonomie, Umsetzung der Leitbilder einer nachhaltig umweltfreundlichen Entwicklung, Umsetzung der Ergebnisse der Konferenz von Rio, insbesondere der Agenda 21, Modifikation des Verwaltungsrechts zur Erweiterung der Beteiligungsmöglichkeiten gesellschaftlicher Gruppierungen durch Umweltmediation, Regelungen in energie-, abfall- und umweltbildungspolitischen Vorhaben, ...
Bereich Politik und Verwaltung: Raum- und Landschaftsplanung, Normensetzung, Umweltverträglichkeitsprüfung, Verkehrskonzepte, ÖPNV, Agenda 21, Standortfragen, ...
Bereich Wirtschaft: Industrieansiedlung/-umsiedlung, Öko-Audit, umweltfreundliches Management im Unternehmen, Duales System, Mehrwegquote, Verpackungsverordnung, Rekultivierungsvorhaben, ...
Einbindung der Umweltmediation in den bestehenden gesetzlichen Rahmen der öffentlich-rechtlichen Zulassungs- und Genehmigungsverfahren
Mediationsverfahren im Umweltbereich finden in Deutschland heute nur parallel bzw. im Vorfeld von gesetzlich vorgesehenen Verwaltungsverfahren statt, wobei die dabei gewonnenen Erkenntnisse erst durch die entsprechenden Entscheidungsträger umgesetzt werden müssen. Dies birgt allerdings immer ein gewisses Risiko, und so stellt sich die Frage, ob eine Integration in den herkömmlichen Verfahrensablauf der Zulassungs- und Genehmigungsverfahren möglich ist. [Grundsätzlich lassen sich Mediationsverfahren in allen komplexen Verhandlungssituationen einsetzen, wo verschiedene Interessen aufeinandertreffen und ein Ausgleich zwischen ihnen erreicht werden soll.] Nachfolgend einige Beispiele für potentielle Einsatzmöglichkeiten der Umweltmediation im öffentlich-rechtlichen Bereich innerhalb des gesetzlichen Rahmens:
a) Erörterungstermin bei Planungsverfahren
Der Erörterungstermin im Planfeststellungsverfahren ist ein guter Ansatzpunkt für den Einsatz von Mediation, soll er doch gemäß § 73 Abs.6 VwVfG (Verwaltungsverfahrensgesetz) zur Erörterung der Einwendungen gegen ein Vorhaben dienen. Ziel kann es daher - idealtypischerweise gesehen - nur sein, einen Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen herbeizuführen. Dies ist in der Praxis nicht immer so. Dennoch ist diese Phase des Verwaltungsverfahrens in der Regel der Ort, an dem alle Interessen nicht nur in den Akten, sondern häufig auch personell durch die jeweiligen Vertreter von Interessengruppen aufeinandertreffen. Allerdings steht das Erfordernis, daß die Genehmigungsbehörde den Erörterungstermin durchzuführen hat, dem Einsatz der Mediation insofern entgegen, als der Leiter des Erörterungstermins als Mitarbeiter der Behörde nicht die neutrale Position eines Mediators einnehmen kann. Denn die Neutralität oder besser die Allparteilichkeit des Mediators ist eine wichtige Voraussetzung für das Gelingen von Mediationsverfahren. Möglich bleibt lediglich die Zuhilfenahme eines Dritten, der dann quasi als Beauftragter aller Beteiligten einen Erörterungstermin leitet. In der Praxis spielt diese Möglichkeit soweit ersichtlich zumindest im Hinblick auf Mediation keine Rolle, da viele Behörden doch starke Vorbehalte gegen solche Verfahrenskonstruktionen hegen.
b) § 5 UVPG - Scoping-Verfahren
Ähnlich wie beim Erörterungstermin kann die Behörde im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß § 5 UVPG (Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung) ein sogenanntes "Scoping-Verfahren" durchführen, um die Planung eines Vorhabens mit den beteiligten Behörden, Sachverständigen und Dritten zu erörtern und diese über den Umfang des Vorhabens zu unterrichten. (Dieses kann allerdings in das Genehmigungsverfahren integriert werden - sog. Konzentrationswirkung.) Aber auch hier wird das Verfahren in der Regel von der Behörde durchgeführt, so daß sich die gleichen Probleme hinsichtlich der Neutralität des Mediators wie beim Erörterungstermin ergeben. Ein Scoping-Verfahren hat nichts mit Mediation zu tun, wäre nur ein möglicher Anknüpfungspunkt für den Einsatz der Mediation im Verwaltungsverfahren.
c) § 4b BauGB
Der Gesetzgeber hat mit der Einführung des § 4b BauGB (Baugesetzbuch) erstmals im Rahmen der Bauleitplanung die gesetzlich normierte Möglichkeit eröffnet, einem Dritten die Verfahrensschritte zur Beteiligung der Bürger, benachbarten Gemeinden und Träger öffentlicher Belange zu übertragen. Allerdings sei darauf hingewiesen, daß diese Möglichkeit auch vorher schon praktiziert wurde und einige Gemeinden neutrale Dritte zur Vereinfachung ihrer Planungstätigkeit herangezogen haben. Dies war auch im Rahmen der früheren gesetzlichen Lage möglich. Insofern ist die nunmehr erfolgte Einfügung des § 4b BauGB nur eine Klarstellung des Gesetzgebers.
Die gesetzliche Normierung sieht die Einbindung eines Dritten nunmehr also ausdrücklich vor. Dies soll nach dem Gesetzestext insbesondere - aber nicht ausschließlich - zur Beschleunigung des Verfahrens dienen, insofern ist der Gesetzeswortlaut ein wenig unvollständig. Die Regelung richtet sich vor allem auf die Durchführung von Erörterungstermin (§ 3 BauGB), Anhörungstermin (§ 4 BauGB) bzw. Konsultationen im Sinne des § 4a Abs.2 BauGB. Die Entscheidungsbefugnis verbleibt aber in jedem Falle beim Entscheidungsträger selbst.
Ziel soll es sein, durch den Einsatz eines neutralen Dritten die Verfahren bei der Aufstellung der Bauleitpläne zu optimieren.
Diese Vorschrift hat eine Art Signalwirkung, da der Gesetzgeber die Gemeinden auf den verstärkten Einsatz dieser Möglichkeit hinweisen will. Indes sind bis heute nach Aussage des Deutschen Städtetages noch keine Auswirkungen dieser Vorschrift auf die praktische Planungstätigkeit der Gemeinden spürbar. In Zukunft wird sich zeigen, ob der vom Gesetzgeber beabsichtigte Zweck auch erreicht wird.
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§ 4b Baugesetzbuch |
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d) § V 14 Arbeitsentwurf für ein Umweltgesetzbuch - Erstes Buch
Bedingt durch europarechtliche Vorschriften bemüht sich der Gesetzgeber zur Zeit um die schnelle Umsetzung eines Umweltgesetzbuches - Erster Teil. Schon im Entwurf der unabhängigen Sachverständigenkommission war in § 89 eine Regelung enthalten, die die Übertragung einzelner Verfahrensabschnitte bei entsprechenden Genehmigungsverfahren vorsah. Der Referentenentwurf des BMU ist in Vorbereitung und wird die Formulierung wohl unverändert übernehmen. Ein Kabinettsbeschluß ist jedoch aus zeitlichen Gründen vor der Bundestagswahl im September 1998 nicht mehr zu Stande gekommen. Wie die Vorlage von der neuen Bundesregierung behandelt werden wird, ist zur Zeit noch unklar. Es bleibt aber zu wünschen, daß die zukünftige Regierung die vorgestellte Regelung möglichst schnell vorantreiben wird. In Anbetracht dessen, daß europarechtliche Zwänge auf dem Gesetzgeber lasten, stehen die Chancen grundsätzlich nicht so schlecht.
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§ V 14 Arbeitsentwurf für ein Umweltgesetzbuch -
Erstes Buch |
§ V 14 Interessenausgleich (1) Im Verfahren, das die Entscheidung vorbereitet, soll auf einen Ausgleich zwischen den beteiligten Interessen hingewirkt und eine einvernehmliche Lösung angestrebt werden. (2) Die Genehmigungsbehörde kann die Durchführung einzelner Abschnitte des Verfahrens, insbesondere des Erörterungstermins, einem Verfahrensmittler, einer anderen Behörde oder einer anderen Stelle übertragen. (3) Wird ein Verfahrensmittler bestellt, so ist dieser in seiner Tätigkeit unabhängig und an Weisungen nicht gebunden. Bekleidet er ein öffentliches Amt, so darf er keiner Dienststelle angehören, die das Vorhaben beantragt hat oder für die Vorhabengenehmigung des Vorhabens zuständig ist. (4) Der Verfahrensmittler bedient sich einer von der Genehmigungsbehörde bestimmten Geschäftsordnung, die in Bezug auf das übertragene Verfahren nur seinen Weisungen unterliegt. (5) Wird nach Abs.2 die Durchführung des Erörterungstermins übertragen, so nimmt die Genehmigungsbehörde am Erörterungstermin teil. (6) Soweit das Verfahren nach Abs. 2 übertragen worden ist, hat der Verfahrensmittler, die andere Behörde oder die andere Stelle zum Ergebnis der übertragenen Verfahrensabschnitte eine Stellungnahme abzugeben und diese möglichst innerhalb eines Monats zusammen mit den Antragsunterlagen, den eingegangenen behördlichen Stellungnahmen und Sachverständigengutachten sowie den gegebenenfalls nicht erledigten Einwendungen an die Genehmigungsbehörde weiterzuleiten. |
Die Umsetzung des Umweltgesetzbuches liegt zur Zeit jedoch auf Eis.
Zusammenfassend ist festzuhalten, daß es zur Zeit keine den USA vergleichbare gesetzliche Absicherung von Mediationsverfahren im Rahmen von Verwaltungsverfahren gibt. Es gibt zwar Ansatzpunkte zur Einbindung in die gesetzlichen Verfahren, jedoch können diese nur unvollständig bleiben, solange Erörterungstermin und Scoping-Verfahren von der beteiligten Behörde veranstaltet werden. Allerdings sind gesetzliche Neuregelungen in Sicht, vor allem was die Übertragung von einzelnen Verfahrensabschnitten an einen Verfahrensmittler angeht. Solange Mediationsverfahren aber - wie bis heute in Deutschland üblich - zur Verbesserung der Informationsgrundlagen und Vorbereitung der Verwaltungsentscheidung herangezogen werden, bleiben sie von der förmlichen Verwaltungsentscheidung getrennt und begegnen daher auch keinen durchgreifenden Bedenken. Inwiefern von dieser Möglichkeit allerdings Gebrauch gemacht wird, obliegt den Behörden, die bis heute dieser neuen Form der Entscheidungsvorbereitung- und -findung skeptisch gegenüberstehen. Vor allem kleinere Behörden sind zum großenteils der Auffassung, daß die Verwaltung alleiniger "Herr des Verfahrens" ist und keinem Dritten – gar einem, der außerhalb der Verwaltung steht – ein Mitspracherecht zusteht. Ob es hier zu einem Sinneswandel kommen kann, bleibt abzuwarten.